北京的人口、交通和土地利用发展战略： 基于东京都市圈的比较分析
中外城市比較研究是城市科學研究中的一個重要方面。近年來，隨著中國城市與社會發展問題的日益突顯，學者們廣泛研究中外城市發展、管控的差異，意在吸取全球城市規劃與管理經驗，幫助中國城市克服現有城市問題并探索新的規劃建設模式。
近年來北京市由于人口大規模集聚，加之城市空間的無序擴張，出現了嚴重的交通擁堵、環境污染、住房困難等典型的城市病，嚴重制約了北京市的可持續發展和生態文明建設。2015年，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。作為重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，其中控制和疏解北京的人口是京津冀一體化戰略的重要目標之一。2015年11月，北京市“十三五”規劃（2016—2020）的建議中，“嚴格控制人口規模不超過2 300萬”的表述，首次出現在中共北京市委全會的決議里，可見政府試圖通過控制人口，來解決城市病的決心。然而，從北京人口管控的歷史來看，政府對于北京市人口控制的目標在逐漸擴大，然而北京市人口的實際增長卻遠遠超出了政府的目標控制。如第六次人口普查顯示，2000年北京常住人口達到1 363.6萬人，提前突破了2010年的目標；2011年底，北京市常住人口達到2 018.6萬人，也提前突破了2020年的目標。然而，北京市合理的人口規模是多少？北京市城市人口的增長是否可以通過疏解得到控制呢？通過控制北京城市人口來解決城市病是否是有效的或是唯一的方式呢？
交通擁堵、環境污染、地價飛漲等這些城市發展問題，即城市病，是城市化發展到一定階段的產物，城市化的不同階段城市病的嚴重程度和主要表現也有所不同。我國的城市化進程從改革開放以后才開始步入正軌，并不斷加速，用了30年的時間城市化率超過了50%。此前，日本在戰后城市發展迅速，1950—1975年城市化水平從37%上升到76%。對比來看，中日的城市化速度都很快，都經過差不多30年左右的時間高速完成了歐美發達國家用了100多年時間才完成的城市化過程，在亞洲率先實現了國家的城市化。作為日本最大的城市，東京擁有3 800萬人口，大約比北京多1 650萬，核心區的人口密度甚至超過北京，同樣是亞洲的大都市，同樣經歷過高速城鎮化和機動化的歷程，東京交通、環境協調有序，甚至居民滿意度也較高。因此，東京作為較有代表性、較為成功的巨型城市發展案例，現已經成長為較為成熟的都市圈，其城市空間發展、規劃等方面的經驗對北京市的發展具有重要的借鑒意義。
然而目前，中外城市空間發展及居民日常行為的分析多為理論討論，鮮有基于一手數據的直接比較；缺乏完善的空間比較分析框架。本文基于對比的視角，運用詳細的城市空間數據，通過Arc?GIS平臺，直觀地比較東京和北京在交通網絡結構和土地利用方面的差異，探討北京市的人口容量潛力，對今后北京市的交通規劃、土地利用以及合理人口規模的研究與政策的制定提供一定的參考。
一、研究綜述
1、城市規模研究
城市是集聚經濟的產物，但是，當城鎮化繼續發展，過度的要素空間聚集，集聚經濟的凈效益為負，就會產生聚集不經濟。現代大都市普遍面臨的地價上升、交通擁擠、環境污染等問題正是集聚不經濟的體現。周一星認為城市規模與產出之間存在弱正相關。Bettencourt等發現城市相關的很多指標，如耗電量、專利數量等都與城市人口呈冪指數函數；而城市基礎設施建設方面的指標，如加油站數量、道路面積等，則正比于人口的0.8次方左右。這就意味著，與城市人口增加的速率相比，基礎設施增加的速率較小，也就是說出現了規模經濟性。Batty則基于Bettencourt等人的研究，認為人口的增加在不同環境下可以創造出不同的經濟效應，城市規模并不一定與經濟社會產出呈冪指數關系。
從城市體系結構來看，城市作為人口、物質、信息的集聚點，根據克氏中心地理論，不同的集聚點有不同的吸引力，從而形成不同的等級規模，構成了城市等級體系。高等級的城市，服務范圍大，人口多，經濟發展水平較高，功能等級較高，構成的一個地區的中心，如北京、東京等特大城市和大城市；低等級的城市則相反，服務半徑較小，人口較少，功能較弱，如集鎮、農村等。因此，從理論上說，一個國家和地區的城市系統的發展應存在某個臨界點，在該點城市系統平衡性能最好，可以實現城市綜合效益最佳，符合這個城市人口分布的城市規模稱合理規模。
縱觀城市發展的歷史，接近性的變化隨著經濟、交通和信息等技術的而變，因此隨著技術的發展，城市的規模也越來越大。農業社會的城市依靠水運、馬車和面對面交流進行物產的交易，因此規模都很小，大致幾萬人左右，而且往往分布均衡，起到一個國家或地區的行政、軍事和貿易中心的作用。而工業城市則是生產和消費中心，依靠軌道交通和汽車、電話等通訊手段支持，城市規模可以達到幾百萬甚至上千萬。近些年來，隨著全球化、信息化的高速發展，物質流、信息流也發生了巨大的變化，改變了人類過去對地理空間遠近的認識與依賴，從而進一步影響了理論上的城市最佳規模，以及城市體系的重構。
城市的規模不僅僅是經濟的產物，它也同時受社會制度、政策、特別是城市規劃的影響。例如，政府力量很強的羅馬時代的羅馬、中國唐代的長安，它們的城市規模可以達到上百萬，而中世紀歐洲的商業城市大都不到10萬人。同樣，在計劃經濟的中國，1978年以前，采取嚴格的戶口制度，農民不能自由移動到城市，因此在1950—1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中發展中國家由16.2%上升到30.5%，但是中國大陸僅由11.2%上升到19.4%，可見社會制度和政策對城市發展的影響很大。此外，除了上述人口、經濟、技術、城市系統、制度和政策因素，對某個特定的城市來說，它的規模還受到當地的環境制約，例如用地、用水等。因此，政府政策應該基于城鎮人口、經濟、空間和環境之間的協調發展關系的視角制定。
城市的規模受如此眾多的、互相關聯的因素影響，那么對于北京這樣的特大城市，在當今這樣的時代背景下，多大的人口規模才是合理的或者應該可以達到多少人口規模呢？大部分學者認為北京人口規模的持續增長是北京經濟發展和中國處于加速城市化階段的必然現象，也有學者通過模型模擬預測北京市人口還將繼續增加下去。對于北京人口快速增長的原因，大體而言，宏觀的土地制度、住房制度和戶籍管理制度的桎梏與變革，中觀的城市產業結構更新、規劃調控以及城市空間發展規劃的問題，微觀的城市居民職業分化、經濟收入水平的提高以及居住觀念的改變等，綜合形成了北京人口增長和空間布局變化的動力模式。
從全球經濟的發展經驗來看，全球大都市圈的人口仍在繼續增長。聯合國的統計數據顯示：500萬-1 000萬之間的特大城市群由1950年的4個上升到38個，1 000萬以上的巨型城市由2個上升到23個。紐約市目前800萬人口，未來預測還要增長100萬；新加坡是550萬人口，未來可能要增長到700萬。同樣在日本，雖然全國總人口已開始減少，但東京圈的人口仍在增長。因此，在我國高速城市化的背景下，北京作為政治、文化、國際交流的中心，完全控制人口增長是不現實的。
2、東京與北京比較研究
既往對東京的研究主要集中在都市圈的發展過程，都市圈內的城市的職能分工、人口結構、土地利用結構、交通網絡及樞紐規劃等方面。這類文章的特點是側重介紹東京，而對我國的建議則比較概念性，沒有基于嚴格的比較分析。例如，譚瑜等對東京大都市圈的發展過程和空間結構規劃戰略進行了介紹，針對北京，提出了必須打破行政管轄范圍進行空間規劃的想法。盧明華等介紹了東京大都市圈內各核心城市的職能分工，對京津冀地區各主要城市與地區的職能提出了建議。但是這些研究缺乏地理范圍的概念，因為正如下文可以看到，東京都的面積只有北京的1/8，因此超出行政區范圍的發展成為必然，而面積如此之大的北京是否一定超過了它應有的人口容量卻沒有考慮在內。
在基于數據分析的比較研究中，一部分是以介紹國外大城市為主的，如紐約、東京和倫敦之間的比較。近些年在北京人口劇增的背景下，東京與北京的比較也多了起來。例如，馬劍平等比較了北京與東京、紐約、倫敦在人口密度、道路面積與密度、經濟水平、國際化和文化發展方面的指標。
周建高比較了中日城市人口、道路、公共設施的密度。由于各國城市概念、統計口徑的不同，城市之間比較需要嚴格的地域范圍的定義，而這些文章恰恰在這方面比較疏忽。另外即使數字準確但如果不全面分析的話也會造成誤解。例如，很多文章和報道說，北京、上海的地鐵長度已經超過了東京。但是，地鐵的密度是多少，站點如何分布，更重要的是，地鐵以外的軌道交通如何，如果不進行綜合考慮，采用某個數字往往會帶來很大的誤解。
通過本文空間上的、綜合的比較，我們將看到北京的軌道交通設施遠遠不如東京完備。
二、研究方法與數據來源
1、研究區概況與數據來源
北京下轄16個區縣，其中，東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區為北京的市區。近些年，伴隨城市化的快速發展和變革，北京城市內部空間結構發生大規模重組與調整，土地利用與產業結構的協調性也受到很大的挑戰，職住空間錯位的程度并沒有得到緩解。距市中心15 km左右是城市就業功能和居住功能主導地位轉化的分界線，職住平衡度整體上呈現出由內圈層到外圈層遞減的趨勢。加之近些年小汽車的普及，城市的無序擴張，北京出現了嚴重的交通擁堵、環境污染、住房困難等典型的大城市病。如根據高德地圖發布的《2015年度中國主要城市交通分析報告》顯示，北京平均車速22.61km/h，高峰擁堵延時指數為2.06，即北京駕車出行的上班族通勤要花費暢通下2倍的時間才能到達目的地，擁堵時間成本全國最高。
再如北京市環保局統計，在2015年共49%的日子北京空氣有污染，其中重度污染31?天，嚴重污染15天。這些問題都嚴重制約了北京市的可持續發展和生態文明建設。
東京并非嚴格的行政區名，東京都是由23個特別區、26個市，5個町、8個村組成，面積2 191km2；其中23個特別區（623km2）是東京都以及東京大都市圈的核心地區，聚集著政府廳舍、企業、商業設施，2014?年GDP?為92?兆9?千億日元，人均GDP?為689萬日元，相當于人民幣39.9萬元/人（以2016年3月的匯率計算）。城市化連綿地區不僅包括東京都內，其范圍延伸到琦玉縣、千葉縣、神奈川縣甚至更遠的地區，成為世界最大的城市連綿地區。因此，對于東京的研究地理空間范圍的界定非常重要。截止到2015年9月，東京都總人口約1 348萬人；其中，23區總人口約923萬人。并且，根據日本總務省發布的基于居民基本臺帳（戶口簿）的2014年人口遷移報告顯示，日本人口向東京周邊集中的趨勢進一步加強，東京都一年凈遷入了73 280人。
雖然東京人口在不斷增加，但并沒有出現嚴重的城市病，其交通、環境、居民滿意度反而有所上升。日本國土交通省資料顯示，目前整個東京大都市區單程通勤時間在2h?以內的居民比重占到96%，77%居民的通勤時間可控制在1.5h之內。且東京的主要通勤交通是各類鐵路，因此通勤用時精確計算，公路擁堵情況較少。空氣中SO2、NO2、懸浮顆粒物全部達到環境標準，尤其是2000年以來環境指標越來越好。近年來受中國PM2.5的影響也出現了高于環境標準的現象，但是東京都年平均值僅為16.0（μg/m3），98%值也最多43.8（μg/m3）。
表1總結了東京都和北京市的概況。可以看出，東京都行政區的范圍僅僅是北京的1/8，人口為北京的60%左右，兩個城市雖然都為國家首都，但是行政區的面積相差懸殊，無法直接比較。考慮到東京的城市連綿地區已經遠遠超出它的行政區范圍，我們以東京都市圈人口重心為中心，以80km為半徑，將東京的研究區域劃定為與北京市市域面積基本相同的土地面積（以下簡稱東京）。從城市用地的角度來看，北京西部和北部有連片的山脈，東京的西部和南部、北部的大部分地區也是丘陵地帶、而且東南部分是海灣，因此兩個城市的用地都有各自的限制因素。
本文中使用的數據，東京的數據主要來自日本國土交通省，其中有關道路的詳細數據來自ESRI等民間企業。北京市數據主要來源于開源數據，并經過作者的核對和矯正，其中地鐵數據是作者根據北京地鐵的官方地圖矢量化獲得。由于數據的滯后性，本文反映的是2013年前后的情況，因此可能會出現一些與現狀不符的現象。
2、研究思路與方法
城市內部交通和土地利用結構是社會、經濟等諸因素作用于城市地域上的直接產物，構成城市內部空間結構的骨架，且同時反作用于城市，促進城市的經濟社會的發展。城市交通系統的完善程度影響著城市交通系統運力的大小，從而直接影響城市的人口容量。而城市的土地利用與交通系統之間存在著緊密的相互作用和相互影響的關系，土地利用與交通系統的統籌安排對城市的可持續發展，以及城市人口的空間合理分布起到關鍵的作用。因此，本研究選取城市交通和土地利用作為北京和東京城市結構比較的視角。通過ArcGIS空間分析平臺，對北京與東京的交通網絡結構、道路交通、公共交通、軌道交通以及土地利用幾個方面分別進行比較研究。
（1）核密度分析法
核密度（Kernel）分析法是空間分析中運用廣泛的非參數估計方法，用于計算要素在其周圍鄰域中的密度。該方法以特定要素點的位置為中心，將該點的屬性分布在指定閾值范圍內（半徑為r?的圓），在中心位置處密度最大，隨距離衰減，到極限距離處密度為0。通過對區域內每個要素點依照同樣的方法進行計算，并對相同位置處的密度進行疊加，得到一個平滑的點要素密度平面。表達式為：
式中：k()為核函數；h?為閾值半徑；n?為點狀地物個數；x-xi為估計點x?到樣本xi處的距離。為了能夠準確反映商業點的分布特征而又不至過于細節化，經過反復試驗，選取2.5km為距離閾值。
（2）人口集中區指標
在日本的人口普查出提出了DID（Densely In?habited District）的概念，DID是日本的統計人口集中區的指標，是指人口密度達到4 000人/km2及以上的基本調查區鄰接，所形成的人口總量達到5 000人及以上的區域，其中基本調查區是日本人口普查結果集計的最小單位。
中國城市建成區在指標體系的建立和地域范圍界定的方法上普遍缺乏可操作性，沒能像日本的DID那樣應用于城市統計和國情普查的實際工作中。中國目前的城市統計仍然主要以城市行政區為基本地域范圍。因此，本文嘗試將此概念運用到北京來，對東京和背景的土地利用狀況和人口集中情況進行對比分析。
三、北京與東京比較及問題分析
1、交通網絡結構
日本政府早在1963?年就提出了構建都市圈“三環九射”的高速道路網結構，但建設進程緩慢，到2013還沒有完善，如圖1。與此相對應的是，東京的軌道交通非常發達。鐵路交通以山手環線為中心，向郊區放射出近20?條通勤電車。這種“環線+放射狀”的格局早在1930?年代已經形成。目前，在離中心20km、30km附近形成了兩條鐵路外環線。軌道交通又分很多種類，有連接區域間的新干線系統，成為區域內外骨骼的舊國鐵（現已民營）、地方政府和民營的地鐵和通勤鐵路等。中心23區的交通主要靠山手環線和地鐵網組成。
北京的道路網絡自改革開放以后，隨著北京市城市化快速發展，其建設就呈現快速擴張趨勢。1978年，北京市公路里程為6 562km，發展到2008年，公路里程突破2萬多km，增長3倍多。目前，北京市道路網系統已經形成5條環線、8條主要快速放射線和若干條輔助放射干線體系，已經形成了“棋盤式+環路+放射路”相結合的布局形式。在軌道交通方面，北京從1965年開始建設一號地鐵線與環線，但長期以來沒有受到重視，發展十分緩慢，1956—2002年的37年時間中一共建成通車運營僅54km。2000年后，北京開始轉變交通發展思路，加快地鐵的建設，到2014年底，北京地鐵運營里程達到527km。但北京軌道交通種類單一，基本都是地鐵，并且基本局限在城六環內，城市周邊的昌平、懷柔等周邊地區沒有通勤鐵路。北京也有比較發達的鐵路網（圖1），但這些主要是連接全國各地的高鐵和長途火車，對本地的交通沒有很大的貢獻。
2、道路交通
圖2為兩個城市的路網圖，東京的道路明顯比北京分布廣并且密集。從道路長度來看，東京遠遠大于北京；北京道路總長度為43 935km，而東京為173 632km，是北京市的3.9倍。但是從道路面積來看，北京道路總面積為2 089km2，東京僅為北京的一半左右。也就是說，北京的道路的特點是寬而短，而東京的特點是細而長。這是由于，與北京注重城市主干道的建設不同，東京保留了工業化早期的道路網特征。北京核心區道路寬度以西城區為例，主干道44.3m、次干道21.1m、街坊路9.9m。日本道路車道與人行道合計的平均寬度：國道13.0-15.8m、都道府縣道8.7-10.6m、市町村道為5.2m，總計平均，日本道路寬度為6m。
從圖3中可以看到，北京道路寬度為15m以上的遠遠大于東京。細密的路網使得道路長度增加，更多住宅、商店等城市元素直連道路。如果某個地點或者路段因工程或者事故交通中斷的話，行者可以便利地拐走旁道，途徑選擇多樣。因此，路長可容納較多交通量。與此相對，寬闊道路使路網稀疏，人與車過度集中于數量有限的大路，不僅增加了交通事故發生率，而且一處交通障礙會癱瘓一大片，交通選擇途徑少，繞道造成的浪費較大，同時也是土地資源的極大浪費。
3、公共交通
東京共有40 686個公交站，北京共42 161個公交站，站點數量相差不多。本文通過ArcGIS平臺，對東京和北京公交站點進行核密度分析（圖4）。通過兩市公交站核密度圖的比對不難發現，北京的公交站點主要集中分布于城市的中心區，城市外圍較稀疏，五環外公交站點就有減少的趨勢，六環外則明顯減少，周邊所轄縣只有中心區有較高密度，其余地區密度很低。而東京的站點保持密集地蔓延至城市外圍，集聚趨勢沒有北京明顯。從集聚程度來看，北京核密度系數最高達到240 000以上，而東京則沒有超過90 000。由此可見北京的公交站點大都布局在城市中心，線路重復率較多，成為交通擁堵的原因之一。
4、軌道交通
東京是世界上典型的以軌道交通為主導的大都市。東京的軌道交通起步較早，在20世紀初，鐵路、有軌電車、地鐵等軌道交通已經形成基本完善的交通網絡，目前承擔了都市圈內旅客運輸量的86.5%。相比較而言，北京的軌道交通建設就比較落后。從軌道交通站點來看，東京共2 327個，而北京地鐵站僅574個；從密度分布來看，東京都每平方公里有1.3km的軌道里程，有1個軌道交通站，而北京每平方公里僅有0.4km軌道里程和0.2個地鐵站。且東京都地鐵與神奈川縣、千葉縣、神奈川縣等連接較好，形成了整個都市圈的軌道交通網絡；北京地鐵站大多分布在城六區內，而城市周邊的昌平、懷柔等周邊地區沒有地鐵，更沒有連通京津冀都市圈的通勤鐵路網絡（圖5）。從核密度分析來看，北京市軌道交通站點多集中在三環內，六環外急劇減少，而東京核密度數值普遍比北京高很多，且空間分布比較均勻（圖6）。
軌道交通作為一種先進的城市交通設施和公共產品，是城市供給基礎設施的重要組成部分。不僅用地比城市道路要少得多，而且由于其強大的運輸能力以及快速、準時、安全等特點，更能促進城市人口紛紛向軌道交通沿線區域聚集。而人口的集聚，導致各種城市基礎設施和公共服務設施都隨之興建或改善，調整了城市空間結構，擴大了城市范圍，另外還促進了城市用地集約化與居住環境改善的統一。
東京地鐵、JR以及私鐵等不同類型的鐵路之間的交換，構成了幾個大型樞紐車站，如新宿站、池袋站、東京站等，僅JR?線就每天分別就有748 157、549 503和418 184客流量。東京的地鐵站多以公共交通為導向的模式（TOD）進行規劃建設，大型社區中心或商業中心等圍繞車站布置，各站點上線路的換乘、交通方式的轉換都十分便利。這種用地布局在吸引遠距離出行使用鐵路的同時，還有效降低了居住區或商業區內部的機動車交通量，提高了土地集約利用程度，也方便了居民的出行。而現階段北京的地鐵站點，多數便利性不高，有些站點地鐵線路的換乘也要花上十幾分鐘。近些年，北京也開始采用TOD模式進行規劃建設，但有些地方并不成功，如望京、回龍觀等都是在地鐵沿線建立起來的大型社區，但其并沒有真正實現土地的混合開發、彈性使用，僅僅是簡單的在地鐵周圍開發大規模的居住項目。
5、土地利用
東京的DID地區共3 900km2，涵蓋3 400萬人，人口密度為8 700人/km2（圖6）。將DID的概念應用于北京，北京DID地區共1 060km2，涵蓋1 300萬人口，人口密度為12 264人/km2（圖7）。可見，北京的DID?地區面積不到東京的1/3，但人口密度較高。若將北京市人口高密度集聚區（DID）的面積擴大到和東京一樣3 900km2，我們則可在目前人口密度相對較大的地區進一步提高其人口密度，作為未來開發和發展的潛力地區（圖8b）。也就是說，如果合理規劃和管理這些潛在DID地區的交通系統，北京容納的人口理論上可以達到像東京一樣3 400萬人。因此，在不考慮其他限制條件的前提下，若北京按照東京的模式進行開發和管理，北京市在目前人口數量的基礎上，還有1 000多萬人的人口容納潛力。
四、結論與討論
通過本研究可以看出，北京市的人口容量還有很大潛力，因此北京的人口控制政策并不是唯一的解決城市問題的途徑，至少不是解決交通擁堵和由交通引起的環境問題的唯一途徑。如果規劃和管控得好，北京市不僅可享受更高的城鎮化質量，而且可以容納更多的人口。
這就需要借鑒東京發展模式，從城市層面而言，大力發展軌道交通，建成以軌道交通與路面交通相輔相成的城市交通體系。一方面，北京市應加大軌道交通建設的規模，不僅在城市中心區，更要擴展到城市周邊地區；軌道交通建設需要發展多元化的模式，提升各種交通方式之間的換乘便捷性，擴大公共交通的覆蓋范圍，提升居民對于軌道交通的滿意度，使更多居民選擇城市軌道交通出行。與此同時，公共交通體系規劃尤其是軌道交通的建設應充分結合城市未來的規劃布局，借鑒東京成功的TOD模式，在軌道站點周邊加強開發密度，使其與商業設施、居住設施等有效銜接。尤其是在潛在DID地區，需要推進新城高標準配置的區域基礎設施和公共服務資源，推行適度的土地利用混合。
城市的人口規模是一個復雜的問題，除了城市發展本身的規律，還有體制和規劃管理的因素、城市的資源環境承載力等方面的因素。由于城市的復雜性，城市之間的比較，尤其是不同國家之間的比較更是充滿挑戰。日本是發達國家，土地私有，市場經濟主導，且城市化進程已經達到后期的穩定階段；而中國還處在發展中，土地公有，計劃經濟的因素仍然比較強，城市化進程尚在中期加速階段。
因此，本文的比較結果僅是從交通和土地利用的角度出發，只是起到了一定的參考作用。在技術上，我們選擇的比較范圍只是面積相等而已，地形、海上交通對城市發展的影響也沒有考慮。另外，東京的數據來自政府和民間企業，精度比較高，而北京的數據雖然經過作者的驗證但是還不完善。盡管如此，北京交通規劃在戰略上存在的問題以及發展軌道交通對加大城市人口容量的可能性還是十分明顯的。
（本文源自：《經濟地理》）
總結
以上是生活随笔為你收集整理的北京的人口、交通和土地利用发展战略： 基于东京都市圈的比较分析的全部內容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。
- 上一篇： 名人的读书方法
- 下一篇： TCP/IP路由协议-BGPOSPF路由