整體架構(gòu)
第一節(jié) 政策問題的概念、屬性與分類
第二節(jié) 公共問題的提出
第三節(jié) 問題認(rèn)定與政策議程
第一節(jié) 政策問題的概念、屬性與分類
公共問題的形成或認(rèn)定及其被納入政府的政策議程是政策制定過程的起點(diǎn)，也是它的一個十
分重要的環(huán)節(jié)。美國學(xué)者鄧恩就特別強(qiáng)調(diào)問題構(gòu)建在整個政策制定過程中的極端重要性。
一、私人問題、公共問題與政策問題
私人問題：只影響某個人或少數(shù)個人，它不屬于政府機(jī)關(guān)要管轄和解決的范圍，而是應(yīng)當(dāng)由
當(dāng)事者私人自行解決的問題，這就是私人問題。
公共問題：是指一定數(shù)量的社會成員感知其期望的目標(biāo)、價值或情況，與現(xiàn)實(shí)獲得的價值、
利益或情況存在顯著差距，因而通過各種方式將其縮小差距的要求公之于眾，以爭取社會的
同情與支持，并謀求引起政府關(guān)注予以解決的一種情境。
政策問題：是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、
價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政
府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題；
（二）、公共問題的基本內(nèi)涵：
1、客觀的事實(shí)或問題情境；
2、問題的察覺；
3、現(xiàn)實(shí)與利益期望等的沖突性；
4、團(tuán)體或組織活動；
5、政府或社會公共組織的必要政策行動；
1、客觀的事實(shí)或問題情境；
任何問題都源自客觀存在的社會現(xiàn)實(shí)，政策問題也不例外。政策問題來源于一些可以觀察到
的、能夠表述出來的客觀事實(shí)或問題情境。這些事實(shí)或問題情境是客觀存在的，不以人的意
志為轉(zhuǎn)移的。
2、問題的察覺；
這種客觀的事實(shí)或情境已為社會大多數(shù)人或統(tǒng)治集團(tuán)及其少數(shù)權(quán)威統(tǒng)治者所察覺，從各自的
角度感受到了問題的存在。
3、現(xiàn)實(shí)與利益期望等的沖突性；
社會所存在的客觀現(xiàn)實(shí)狀況與統(tǒng)治者或社會大多數(shù)人的利益、期望、價值和規(guī)范等有相當(dāng)嚴(yán)
重的沖突。
4、團(tuán)體或組織活動；
社會問題、公共問題演變?yōu)檎邌栴}往往不單純是少數(shù)個人行動所致。在現(xiàn)代社會里，人們
只有采取一定的團(tuán)體或組織行動才有可能影響有關(guān)公共組織和政府。
5、政府或社會公共組織的必要政策行動；
政策問題要求人們所察覺的問題必須在政府的職權(quán)范圍之內(nèi)，通常都不可能僅靠少數(shù)人或一
些私人部門的努力來解決，而必須由有關(guān)政府組織或社會公共組織納入政策議程并依法采取
相應(yīng)的政策行動來加以解決。
二、政策問題的基本屬性(基本特征)：
①關(guān)聯(lián)性與公共性
相互作用，相互影響；發(fā)生在社會公共領(lǐng)域
②客觀性和主觀性
客觀社會現(xiàn)實(shí)；每個國家的社會和政治制度、歷史文化等可能造成國家間對問題的不同認(rèn)識
③歷史性與動態(tài)性
公共政策問題產(chǎn)生都是需要經(jīng)過一個逐步發(fā)展的過程才會達(dá)到普遍化和嚴(yán)重化的程度；動態(tài)
性指隨著成因的變化而變化。
三、政策問題的分類：
1、從政策問題的結(jié)構(gòu)角度：①結(jié)構(gòu)優(yōu)良②結(jié)構(gòu)適度③結(jié)構(gòu)不良三種類型
在結(jié)構(gòu)優(yōu)良問題中，決策者人數(shù)較少，只有一個人或少數(shù)幾個人，對于問題的解決方案也僅
有幾個。這一類問題通常發(fā)生在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)較低層次
結(jié)構(gòu)適度問題是指一位或數(shù)位決策者在相對有限的備選方案中進(jìn)行選擇。博弈論中的“囚徒
困境”模型，由于結(jié)果的不確定，可能使決策者難以抉擇，對理性的選擇可能帶來嚴(yán)重的后
果
結(jié)構(gòu)不良問題通常涉及不同的決策者，其效用無法達(dá)成一致，目標(biāo)之間相互沖突。
2、根據(jù)政策問題發(fā)生領(lǐng)域的不同：①政治問題②經(jīng)濟(jì)問題③文化問題④外交問題⑤民族問
題等
3、根據(jù)作用范圍不同：①國際問題②全國性問題③區(qū)域性問題④地方性問題。
第二節(jié) 公共問題的提出
常見的公共問題提出主體：1、政府部門；2、政治人物；3、政黨組織；4、利益集團(tuán)；5、
大眾傳媒；6、專家人士及咨詢機(jī)構(gòu)；7、公民和社會團(tuán)體；8、政策網(wǎng)絡(luò)
一、政府部門
政府部門是公共問題最直接和最重要的提出主體。
廣義上的政府包括立法、行政、司法等部門，它們都會成為公共問題的提出者。
中國政府在制定公共決策過程中遵循群眾路線的決策規(guī)范，“從群眾中來，到群眾中去”，使
得公共問題的提出主要依賴政府各級官員的體察和認(rèn)定。
二、政治人物
政治人物通常是指通過法定的途徑占據(jù)國家或各種政黨或政治組織高層權(quán)力地位的政治領(lǐng)
導(dǎo)人物，
這些人往往能夠縱覽全局，以政治家的戰(zhàn)略眼光全面而準(zhǔn)確地把握各類公共問題，并利用手
中的制度授權(quán)和自身的影響力適時地向有關(guān)組織和部門提出公共問題。
三、政黨組織
政黨是現(xiàn)代社會中最重要的政治組織。
在競爭性政黨制度下，為了上臺執(zhí)政或長期執(zhí)政，各政黨都必須成為公共問題的提出者。在
非競爭性政黨制度下，單一的執(zhí)政黨也會特別重視公共問題的提出，以表明自身是公共利益
的唯一代表。
四、利益集團(tuán)
利益集團(tuán)往往以特定的行業(yè)或職業(yè)的代表為特征，其核心目標(biāo)并不在于上臺執(zhí)政，而在于前
方百計(jì)地影響政府各個機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行有利于自身的公共政策。處于自身利益的考慮，利益
集團(tuán)也會經(jīng)常向正度和有關(guān)公共組織提出公共問題。
五、大眾傳媒
一方面大眾傳媒會以社會上大多數(shù)人的代言人形象出現(xiàn)，及時地反映現(xiàn)實(shí)生活中存在的非常
重要的公共問題，并力圖把這些問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}
另一方面，由于大眾傳媒也受到意識形態(tài)、價值觀以及自身利益等局限，對待社會問題并不
是簡單的機(jī)械反映，而是存在一個選擇、整理和加工的篩選和重構(gòu)過程。
六、專家人士及咨詢機(jī)構(gòu)
在現(xiàn)代社會中，隨著社會問題的日益復(fù)雜，政府決策越來越要求科學(xué)化。
七、公民和社會團(tuán)體
八、政策網(wǎng)絡(luò)
由政府機(jī)構(gòu)與民間組織及市場主體、利益相關(guān)者或意見領(lǐng)袖們以及其他相關(guān)主體及人士組成
的能對有關(guān)政策過程產(chǎn)生一定影響的政策社群、政策聯(lián)盟或政策聯(lián)合體。主要可以分為：①
利益型政策網(wǎng)絡(luò)②意見型政策網(wǎng)絡(luò)③混合型政策網(wǎng)絡(luò)。
復(fù)習(xí)知識點(diǎn)：
常見的公共問題提出主體：1、政府部門；2、政治人物；3、政黨組織；4、利益集團(tuán)；5、
大眾傳媒；6、專家人士及咨詢機(jī)構(gòu)；7、公民和社會團(tuán)體；8、政策網(wǎng)絡(luò)
第三節(jié) 問題認(rèn)定與政策議程
一、問題認(rèn)定的含義、方法與步驟
（一）問題認(rèn)定：就是對需要由公共政策來解決的公共問題進(jìn)行性質(zhì)、范圍、涉及領(lǐng)域及相
關(guān)利益關(guān)系的界定過程。
（二）問題認(rèn)定的方法：
1、邊界分析法：是一種對政策問題的本質(zhì)屬性和實(shí)際范圍進(jìn)行分析和界定的方法；三個步
驟：①飽和抽樣②誘導(dǎo)性提問③邊界估計(jì)。
2、多角度分析：即一種通過系統(tǒng)地運(yùn)用個人，組織，技術(shù)等多重認(rèn)識來獲得對公共政策問
題的全面了解和解決辦法的分析方法；多角度分析的三個角度：①個人②組織③技術(shù)
3、類別分析法：是科學(xué)研究的常規(guī)方法之一，同樣也是政策問題的分析方法之一，通常要
經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個過程；
4、層次分析法：將政策問題的原因劃分成可能原因、合理原因和可訴原因三個層次的一種
分析方法。其實(shí)屬一種分類分析方法；
（1）可能原因：是指一切有可能促成某種問題得以產(chǎn)生的因素；
（2）合理原因：是指以科學(xué)的研究或直接的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)所探查出的問題成因；
（3）可訴原因：是合理原因中實(shí)際起作用的原因；
（4）如就貧窮原因來說，拒絕工作，失業(yè)以及精英之間財富與權(quán)力的分配都算可能原因，
而失業(yè)和精英之間財富與權(quán)力的分配屬合理原因，而失業(yè)則是唯一的可行原因；
5、頭腦風(fēng)暴法：又稱腦力激蕩術(shù)，激智術(shù)，腦力激發(fā)術(shù)等，是指由一定數(shù)目的人員，尤其
是一些專家學(xué)者或利益當(dāng)事人，從各個角度共同討論有關(guān)的公共政策問題，并因而激發(fā)大量
新構(gòu)想的一種分析過程和方法； 包含如下階段：①組建團(tuán)體②意見產(chǎn)出③意見評估④意見
排序 。
6、假設(shè)分析法：是一種旨在將相互沖突的政策問題立論假設(shè)創(chuàng)造性地綜合為一體的分析技
術(shù).它比所有分析方法都更具有綜合性，更適合于處理結(jié)構(gòu)不良的問題
（三）問題認(rèn)定的步驟：
1、對擬認(rèn)定的問題進(jìn)行初步觀察
2、勾勒出該問題的邊界的輪廓
3、搜尋事實(shí)依據(jù)
4、列舉目的和目標(biāo)
5、明確政策封套
6、匡算政策相關(guān)者潛在的成本和收益
7、在此審視對該問題的表述
二、公共政策的議程設(shè)定
（一）、政策議程的含義與類型
1、政策議程：指有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和
被確定為應(yīng)予以解決的政策問題的過程
2、政策議程的類型：
（1）、系統(tǒng)議程：指政治系統(tǒng)正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程
（2）、政府議程，即正式議程：指政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程；政府
議程的分類：
A、按照議程項(xiàng)目的新舊狀況，分為：①舊項(xiàng)目②新項(xiàng)目，
B、按照其建立過程中各項(xiàng)功能活動的先后次序，分為：①界定或認(rèn)定議程②規(guī)劃議程③磋
商議程④循環(huán)議程；
3、系統(tǒng)議程和政府議程的差異
1、系統(tǒng)議程：由一些較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都很模糊，僅是整個政策過程中的
問題發(fā)生或提出階段；它不涉及可行性解決方案問題，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)；
2、政府議程：由一些較具體的項(xiàng)目組成，處于政策問題認(rèn)定的最后階段，主旨在于最終認(rèn)
定與政策問題有關(guān)的種種事實(shí)，如青少年犯罪問題一旦進(jìn)入政府議程階段，政府就要詳述該
問題情形及各種具體的解決辦法；
4、國外有學(xué)者將公共政策議程按照政策問題的重要性程度劃分為：
1、實(shí)質(zhì)性議程：是指認(rèn)定哪些影響深遠(yuǎn)和潛在意義重大的政策問題的議程；
2、象征性議程：指一些政策問題雖然屬象征性的，但也會引起社會和決策者政治上的關(guān)注
的議程
（二）、進(jìn)入政策議程的條件與障礙
進(jìn)入政策議程的條件：
1、事件或問題必須明朗而嚴(yán)重；
2、要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動；
3、要有正常，民主和開放的察覺機(jī)制與過程。
進(jìn)入政策議程的障礙：
1、事件和問題并沒有明顯的嚴(yán)重化，政策問題仍處于潛在的狀態(tài)和輕微的程度上；
2、領(lǐng)導(dǎo)人和有關(guān)學(xué)者并沒有察覺其嚴(yán)重性；
3、社會缺乏正常的、民主和開放的察覺機(jī)制，過程(以上四點(diǎn)是于進(jìn)入政策議程條件相對應(yīng)
的相反條件均可造成障礙)；
4、不符合社會既得利益者價值規(guī)范的要求，不合乎社會制度和程序要求的問題；
5、表達(dá)方式不當(dāng)；
（三）、政策議程確立過程的模型：
1、科珀等學(xué)者提出三種模型：外在創(chuàng)始模型、動員模型和內(nèi)在創(chuàng)始模型
（1）外在創(chuàng)始模型：是屬非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介
入政府議程；
它適用的情境：創(chuàng)始者身處政府結(jié)構(gòu)之外；表達(dá)或提出一項(xiàng)需求；試圖將問題散布到其他社
會團(tuán)體，以先行進(jìn)入公共議程；最終向決策者施加足夠的壓力，以進(jìn)入政府議程。
該模型通常在民主和平等的社會中比較常見。
通過該模型創(chuàng)建的政策議程只是讓一個公共問題列入政府的議事日程，并不意味著政府會不
折不扣地按創(chuàng)始者的意愿作最后的決定，更常見的則是，通過該模型創(chuàng)建的政策議程最終不
是收到徹底否決，就是被改的面目全非。
（2）動員模型：政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴(kuò)散到政策議程的過程。該模型下的政
策問題一般都能順利地進(jìn)入正式議程，但為了更好地執(zhí)行該項(xiàng)政策，政府也需要將該問題提
交公眾議程加以討論。
在該模型下，政府領(lǐng)導(dǎo)人及其有關(guān)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是考慮如何將政府正式議程中的政策問題
提交到公眾議程。
該模型通常出現(xiàn)在不太民主的社會里，由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會討論。
（3）內(nèi)在創(chuàng)始模型：屬政府因解決純政府內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題且不愿將該問題擴(kuò)散到
公眾議程當(dāng)中的過程；該模型企圖排除社會大眾參與的情形，使得此類問題遠(yuǎn)離公眾議程，
社會大眾便沒有任何參與的機(jī)會和希望。
該模式在財富和權(quán)力高度集中的社會較為流行
2、芭芭拉.尼爾森的模型理論：議程的確立過程分為四個階段：①議題確認(rèn)②議題采納③議
題重要程度排序④議題持續(xù)。
尼爾森的模型將議程確立過程分為前后相接的四個階段，并說明了各階段的主要內(nèi)
容，然而這個模型和上一個模型一樣，沒有清楚的顯示出，在議程簡歷過程中，各要素的相
互作用及其對于公共問題進(jìn)入政府議程的影響
3、約翰.金登的模型理論：三源流模型，建立在三種源流的基礎(chǔ)上：
（1）問題流：主要關(guān)注問題的定義，包括預(yù)算約束，問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件
是如何被定義為問題的
（2）政策流：與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)；
（3）政治流：設(shè)計(jì)政治對于問題解決方案的影響。
當(dāng)問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策窗口就打開了。
政策窗口是指提出公共問題及其解決方法的機(jī)會。當(dāng)出現(xiàn)引人注目的問題，或者產(chǎn)生強(qiáng)大的
政治流時，政策窗口都將被打開。
4、中國學(xué)者的模型理論：①關(guān)門模式②動員模式③內(nèi)參模式④借力模式⑤上書模式⑥外壓
模式。
決策者 智囊團(tuán) 民間
民眾參與程度 低 關(guān)門模式 內(nèi)參模式 上書模式
高 動員模式 借力模式 外壓模式
TEST一下
1、公共政策問題通常由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會討論，這種政策議程的
構(gòu)建模型是（ ）
A、外在創(chuàng)始模型
B、動員模型
C、內(nèi)在創(chuàng)始模型
D、自發(fā)模型
答案：B
2、政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程是（ ）
A、系統(tǒng)議程
B、政府議程
C、公眾議程
D、社會議程
答案：B
3、對政策問題的本質(zhì)屬性和實(shí)際范圍進(jìn)行分析和界定的分法是( )。
A.邊界分析法
B.多角度分析
C.類別分析法
D.類比分析法
答案：A
4、公共政策過程的起點(diǎn)是（ ）
A．大眾傳媒的報導(dǎo)
B．公共政策的制定
C．公共政策的監(jiān)控
D．公共政策問題的形成與認(rèn)定
答案：D
5、政策議程通常可分為( )
A．系統(tǒng)議程和政府議程
B．系統(tǒng)議程和公眾議程
C．政府議程和國會議程
D．政府議程和非政府組織議程
答案：A
6、代表非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題過程的是( )
A．外在創(chuàng)始模型
B．動員模型
C．內(nèi)在創(chuàng)始模型
D．政府模型
答案：A
7、 公共政策問題的提出主體包括( )
A.政治領(lǐng)袖
B.民意代表
C.大眾傳媒
D.政黨組織和利益集團(tuán)
E.政府部門
答案：ABCDE
have a rest~?

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總結(jié)

以上是生活随笔為你收集整理的第五章 政策问题与议程设定的全部內(nèi)容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。

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