數據交易相關法規比較研究

文英姿¹,?曲楊¹,?張旭東²,?徐珺¹,?李建平¹

1國信（佛山）數字技術應用研究院

2華南（廣東）國際數據交易有限公司

?摘要：隨著國家將數據確定為生產要素，各地加快了與數據交易相關的立法，探索構建數據要素市場，推動數字經濟發展。對比分析了數據交易相關法規，認為各地在交易原則、禁止交易數據、數據安全等方面基本形成共識，條文相對清晰且具有一定的可操作性；而交易標的、數據權屬等方面的規定仍不夠清晰且難以落地，同時還存在數據安全監管難度大、數據交易生態不完善等問題。最后，對未來制定數據交易法規、建設數據交易市場提出了建議。

關鍵詞：數據交易 ; 法律法規 ; 數據要素

論文引用格式：

文英姿, 曲楊, 張旭東, 等. 數據交易相關法規比較研究. 大數據[J], 2022, 8(3): 66-77.

WEN Y Z, QU Y, ZHANG X D, et al. Comparative study on laws and regulations related to data transaction. Big data research[J], 2022, 8(3): 66-77.

0 引言

隨著國家大數據戰略的實施和數字中國建設的推進，數據成為數字經濟時代國家基礎性、戰略性的資源。我國高度重視數據要素市場培育，在政策法規層面， 2015年《促進大數據發展行動綱要》發布，指出引導培育大數據交易市場，開展面向應用的數據交易市場試點。2019年，黨的十九屆四中全會首次在中央層面明確數據可以作為生產要素按其貢獻參與分配。2020年，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》對加快培育數據要素市場提出新的要求。2021年，《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》明確從建立健全數據流通交易規則等方面穩步推進要素市場化配置綜合改革。在發展規劃層面，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次劃分一個章節對數字化發展、建設數字中國進行專門且集中的論述，在建立健全數據要素市場規則、搭建數據交易平臺和培育市場主體等方面作出戰略規劃。在此基礎上，國家出臺《“十四五”大數據產業發展規劃》《“十四五”數字經濟發展規劃》及《“十四五”國家信息化規劃》，對推動數據要素市場化流通進行頂層設計。

本文研究了國家層面、各省市涉及數據交易的相關法規，對與交易原則、交易數據、交易標的、交易安全、交易生態等相關的條文進行了對比，筆者認為各地在交易原則、禁止交易數據、數據安全等方面的條文表述相對清晰且具有較強的可操作性；而交易標的、數據權屬等方面的規定仍不夠明確且落地性差；交易安全、交易生態等方面的認知仍有待完善。同時，本文總結了廣東省在數據交易方面的探索經驗，并對未來制定數據交易政策法規、建設數據交易市場提出了建議。

1 數據交易相關法規分析

1.1 數據交易法規體系

我國形成了“政策—發展規劃—國家標準—法律法規”四位一體的數據交易法規體系，筆者根據政府網站公開資料整理了與數據交易市場相關的政策、規劃和法規，見表1。在國家立法層面，我國正在逐步建立一套以數據為核心的法律法規體系，圍繞數據處理作出系列規定，為數據交易相關立法提供了前提和基礎。《民法典》提出數據可作為一種受法律保護的客體；《數據安全法》提出建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，并對數據交易服務機構的相關職責和義務進行了概括規定。同時，國家出臺了《信息技術 數據交易服務平臺 交易數據描述》《信息安全技術 數據交易服務安全要求》《信息技術 數據交易服務平臺 通用功能要求》等相關標準為數據交易提供指引。

雖然我國尚未從國家立法層面建立統一的數據交易管理制度，但近年來，各地先后出臺數據條例，對數據交易相關內容進行了探索和條文規定。據不完全統計，貴州、天津、海南、廣東、上海等13個地區已經頒布相關數據條例；江蘇、重慶、河北等8個地區公布了相關數據條例（征求意見稿）；北京、內蒙古已經對大數據條例進行了立法論證。本文根據政府網站公開資料整理了各地數據交易相關法規，見表2。

1.2 各地數據交易相關法規的共性

（1）交易原則基本遵循“公平、公開、公正”

交易原則是市場交易中各主體應當遵守的行為準則，貫穿于數據交易法規體系。通過原則性的約束，可以有效彌補具體規則可能出現的漏洞。在各地實踐中，貴州、海南、山西等地對數據交易原則的規定基本遵循民商法，提出“自愿、平等、公平、誠實信用、遵守商業道德”。針對網絡平臺利用大數據“殺熟”“搭便車”等競爭亂象的實際問題，深圳、上海兩地進一步細化法規，加入“保護消費者合法權益以及反壟斷和反不正當競爭”等內容。值得注意的是，《深圳經濟特區數據條例》專門用一節規定了公平競爭原則，首次對侵害其他市場主體合法權益行為的情形以及價格歧視的例外情形進行了說明。總體而言，數據交易原則基本遵循“公平、公開、公正”的三公原則。

（2）交易數據采用負面清單管理

負面清單管理具有一定的法制性，被視為市場經濟的管理原則之一。吉林、深圳、上海、福建等多地的數據條例羅列出禁止交易的數據類型，擬對其進行負面清單管理，明確禁止交易的數據包括非法采集的，涉及國家安全、公共安全、商業秘密、個人隱私等的數據。根據《個人信息保護法》的規定，在個人信息交易中，需要獲取數據主體的授權，否則可能導致數據來源不合規。基于此，深圳和上海出臺了相關數據條例，將“個人數據未依法獲得合法權利人授權”等情形列入負面清單。相反，正面清單則指可以依法被獲取并被服務商開發利用的數據。海南、山西、安徽等地的數據條例明確可交易的數據應獲取授權或經處理不能復原且無法識別數據主體。可以發現，各地對可交易數據、禁止交易數據的規定大致相似，并且更多傾向于“法無禁止皆可為”的負面清單管理。

（3）數據安全強調統籌安全與發展

根據《數據安全法》，數據安全指采取必要措施，使數據得到有效保護和利用，并能維持安全的狀態。《數據安全法》圍繞數據安全制度、數據安全保護義務、數據安全與發展等內容，為數據相關立法實踐奠定基礎。在《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等國家法律的要求下，各地數據安全相關條文表述相對清晰，可操作性強，重視數據發展和數據安全并駕齊驅。比如，對開展數據活動的單位職責進行說明，包括建立健全數據安全防護管理制度，制定數據安全應急預案，開展應急演練等。此外，福建、安徽、山東等地的相關數據條例還對個人信息數據安全進行了規定，明確市場主體在進行個人數據交易時，需根據《個人信息保護法》等相關法律法規，采取相應措施，防止發生個人信息泄露、丟失等事故。可見，各地均強調統籌安全與發展，以數據產業和數字技術的發展助力數據安全，以數據安全保障數據發展，共同促進數據流通交易。

1.3 數據交易相關條文規定的趨勢

（1）“數據交易服務機構”“數據交易平臺”“數據交易所”之間的關系逐漸明朗

各地數據條例基本提到“鼓勵和引導數據交易主體在依法設立的×××進行交易”。關于“×××”，較早出臺數據條例的貴州、天津為“數據交易服務機構”；海南、山西、福建、山東為“（大）數據交易平臺”；安徽為“數據要素交易平臺”；廣東直接使用“數據交易場所”。隨著各地對數據交易的探索逐漸深入，“數據交易服務機構”“數據交易平臺”“數據交易所”之間的關系逐漸清晰。2021年11月出臺的《上海市數據條例》明確數據交易場所為數據交易所；數據交易服務機構提供交易撮合、交易代理、第三方評估、數據經紀等專業服務；數據交易場所搭建安全可溯源的交易服務平臺。總體來說，各地數據交易模式和交易規則的差異造成了部分認知差異，但隨著可供參考范例的增加及數據交易實踐的疊加，“數據交易服務機構”“數據交易平臺”“數據交易所”之間的關系逐漸被理順，三者將各司其職，共同營造良好的數據交易環境，推動數據流通交易活動有序開展。

（2）“培育數據要素市場”“營造數據交易生態”的重要性逐漸顯現

2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，正式將數據列為生產要素。以此為時間節點，此前貴州、天津、海南出臺的數據條例相關條文表述為“數據資源交易”“數據資源流通”。此后各地的數據條例均開始重視數據生產要素的作用，強調激活數據生產要素價值，培育數據要素市場。一般認為，數據流通交易體系中還存在數據資產評估商、數據交易服務機構、技術中介、咨詢中介等主體，這些主體均被作為連接數據供需雙方的橋梁，如圖1所示。福建、深圳、安徽、上海等地的數據條例有相關條文涉及數據交易生態的搭建。比如，福建強調建立標準的重要性。深圳明確數據交易相關標準涉及數據處理活動合規、數據質量、數據價值評估及數據安全等環節。安徽鼓勵數據要素交易平臺與各類中介機構、金融機構合作，共同搭建集權屬界定、價格評估、流轉交易、擔保等于一體的數據交易服務體系。上海強調建立資產評估、登記結算、交易撮合、爭議解決等市場運營體系。河南支持數據運營單位與研究機構共同探索數據價值評估和定價規則。可以發現，地方層面數據條例中對數據交易的規定逐漸關注到應當營造良好的數據交易生態，并結合地方實際，對交易生態和交易環節進行創新性探索。

圖1???數據流通交易生態體系

2 存在的問題

總體來看，地方現有數據交易相關法規在交易原則、交易數據、交易安全等方面共識性較強，條文相對清晰、可操作性較好；而在交易標的、數據權屬等方面的界定不明確，可操作性差，同時造成數據產品登記、數據合規、數據監管等系列問題。

2.1 數據交易標的不清晰

《信息安全技術 數據交易服務安全要求》（GB/T 37932—2019）明確交易標的為數據商品，包括用于交易的原始數據或加工處理后的數據衍生產品，但各地數據條例對交易標的的規定存在差異。海南、山西、安徽等地表述為“數據”；上海、山東等地規定為“數據產品和服務”；廣東為“數據資源開發利用的成果”。就數據產品和服務的形成來看，深圳提出“通過合法處理數據形成”，上海提出“通過實質性加工和創新性勞動形成”，山東提出“合法獲取的數據資源開發”，福建則劃分兩級開發主體，一級開發主體負責數據匯聚、治理、開發等支撐工作，二級開發主體基于具體應用場景開發數據產品。

一般認為，在市場上交易流通的數據應該是經過處理后的數據商品，即數據產品。在國家立法層面，雖然《數據安全法》和《個人信息保護法》等法律法規均從不同角度明確了不可交易的數據類型，但各地對數據交易標的的認知不一。總體來看，關于數據交易標的是數字產品和服務還是數據，仍有待進一步探索。對數據交易標的整體認知的欠缺，將導致數據交易在實際操作層面缺乏可操作性的指引。

2.2 數據產品流通制度不完善

任何一種產品都需要滿足一定的產品質量標準、規范或要求，需要接受政府監管和社會監督，數據產品也不例外。但目前國家層面并沒有對可交易標的物的質量標準、規范要求作出清晰規定，并且尚未形成相關的行業標準。一般認為，數據產品的質量是影響數據流通交易的關鍵要素之一，無論是經過加工處理的數據產品還是經過分析提煉的數據服務，都只有滿足一定的產品質量標準、規范或要求，才能有效發揮數據產品或服務的作用，并參與流通。

目前，上海、深圳等地僅提出要建立數據登記制度，卻沒有出臺涵蓋數據登記主體、登記要求等內容的具體指引；山東數據交易有限公司發布了《數據（產品）登記管理辦法》，但該辦法并非地方法規，并且存在由山東數據交易有限公司進行產品登記等問題。可見，為了保障數據產品有序流通，應從政府層面建立數據產品登記制度、數據產品生成許可制度，對數據是否合法合規進行審驗，引導數據產品嚴格遵循“先登記后流通”的規則。

2.3 數據權屬界定不明確

一般認為，確定數據權屬是數據交易的基礎，而數據權屬模糊已成為制約數據交易發展的障礙之一。在國家立法層面，《數據安全法》《個人信息保護法》及相關法律法規尚未有明確的數據權利相關規定；在實際交易過程中，數據權屬界定不清晰導致交易數據的合法性和合規性存疑，這常常造成數據流通交易處于灰色地帶，使得數據交易難以有序開展。

根據《中華人民共和國立法法》，數據的財產所有權的立法權在全國人大，地方沒有關于數據財產權屬的立法權限，故很難在地方法規層面對數據權屬進行變通。雖然如此，各地仍積極探索，從地方法規層面進行嘗試性約束和規定。安徽對建立數據產權交易機制進行了原則性規定；山東、廣東、上海等地的數據條例雖提及了“財產權益依法受保護”，卻未就數據權屬問題進行明確說明，僅提及數據交易主體對其依法形成的數據產品和服務享有受法律保障的財產權益。在此基礎上，深圳嘗試性地對數據產品和服務的使用權、收益權和處分權進行規定。此外，河南率先明確依法保護數字技術和數據產品的知識產權。總之，雖然部分地區初步探索，簡單地以財產權益進行保障，但仍然難以破解數據確權之困，數據權屬界定相關問題有待國家立法層面的確定和支撐。

2.4 數據安全監管難度大

數據交易安全防護存在巨大挑戰，僅關注數據本身安全防護的傳統數據安全治理思維和方案，已難以適應大數據時代數據流通和交易的要求。值得注意的是，由于實際數據交易、交付、支付等過程可能跨業務、跨區域，相關主體應當對數據的流通和交易等過程進行審計存證和合規監管，確保對數據支付流通過程的風險責任進行監管。《數據安全法》明確從事數據交易的中介服務機構需審核交易雙方的身份，獲取數據來源證明，并留存相關記錄。《“十四五”數字經濟發展規劃》指出運用新一代信息技術，實現“原始數據不出域，數據可用不可見”的數據交易范式。但現有法規仍缺乏對數據交易過程監管的規定。由于數據交易監管涉及市場監督、網信、公安、金融、經信、大數據等多個政府部門，并且對于各個部門來說，數據交易是新生事物，因此建立一個各方接受、分工明確的數據交易監管法規比較困難。可見，數據交易安全缺乏對全生命周期監管的認知，導致數據安全監管相關法規缺失。而在數據交易實踐中，數據安全監管亟須各利益主體明確自身職責和義務，建立健全協同體系。

2.5 數據交易生態有待完善

一般認為，數據交易不應只局限于交易環節，其鏈條更應延伸至數據資產評估和數據產品開發、登記、運營等環節，具體包括數據資源授權與定價的主體及規則。一個健康可持續的數據要素市場需要搭建完善的數據交易生態，并配套科學的法律制度來調整數據、數據產品以及數據服務之間的關系，如形成數據產品后如何登記、定價、運營等。目前，國內數據交易相關法規大多聚焦于數據交易原則性的規定，山西、海南、上海等少數地區開始嘗試對交易的某些環節進行規定，如圖2所示。例如，山西以政務數據的資產登記為應用場景，就編制政務數據資產登記目錄清單、建立政務數據資產登記信息管理系統等內容作出指引。同時，數據交易各業務流程所需要的法規分散在不同層級，導致地方（尤其是地市級）開展數據交易面臨的限制條件較多。總體來看，整體的數據交易生態仍有待完善，需結合具體的數據交易方式和應用場景，讓數據資產評估、登記、運營，交易合規性審查，數據交易咨詢，以及信息披露等各環節的服務機構參與數據交易市場建設，探索建立政府、平臺企業、數據市場主體、服務機構等多方參與、協同共治的數據交易生態體系。

圖2???數據交易法規體系

3 廣東省數據交易的探索

近年來，廣東省就推動數據經濟發展出臺了系列政策法規。《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》《廣東省數字經濟促進條例》等明確在全國率先開展試點首席數據官、數據經紀人、公共數據資產憑證、數據要素統計核算以及“數據海關”。在地方法規層面，廣東省出臺了《廣東省公共數據管理辦法》，為依法、有序、安全開展數據交易提供法律制度保障。在數據要素市場化配置改革實踐中，廣東省創新發放公共數據資產憑證，開展數據經紀人試點，先行探索數據資產化管理。

3.1 公共數據資產憑證

將數據資源轉化為數據資產并投入流通交易領域，是當前亟待解決的難題之一。廣東省率先通過公共數據資產憑證，明確簽發方、需求方、提供方、存證方、監管方等相關利益主體，證明資產、聲明權益、治理數據、保障合規，探索公共數據資源在流通環節的資產化管理，有利于各利益主體行權和維權。據報道，公共數據資產憑證承載了數據要素，記載了數據資產的來源，建立了完整的信任鏈和證據鏈，為數據要素參與市場化配置奠定了基礎，有效推動了數據資產市場化治理，為探索構建數據資產流轉、管控、追蹤、溯源的全套機制提供了有益的經驗借鑒。

廣東省公共數據資產憑證由數據提供方制發。發證前，需獲取數據主體授權及數據事權部門制發的空白公共數據資產憑證；發證時，需同步完成監管部門存證。2021年10月，全國首張公共數據資產憑證被運用于企業信貸場景，佛山市和禧金屬制品有限公司率先嘗試以一定時期的用電數據作為申請貸款的條件，向中國農業銀行廣東省分行進行借貸。中國農業銀行廣東省分行基于企業授權，向廣東電網有限責任公司申請制發實體公共數據資產憑證，用于進行企業畫像、信用額度審核、貸款利率核定以及貸后風控監管。

3.2 數據經紀人

國內大多數據交易所（中心）未能健康持續發展的原因之一在于沒能建立好、維護好交易過程中的信任關系。例如，數據交易雙方因不信任平臺而進行私下交易撮合；數據供需雙方擔心數據篡改、濫用、泄露等問題而拒絕交易。針對由信任衍生的各種問題，廣東率先提出在廣州市海珠區、佛山市南海區等地試點“數據經紀人”，鼓勵設立社會性數據經紀機構，規范開展數據要素市場流通中介服務。通過設立數據經紀機構，增強交易雙方的信任，推動數據在可信的環境下進行流通交易。

《廣州市海珠區數據經紀人試點工作方案》在全國范圍內首次提出探索建立數據經紀人制度，針對不同的行業特性和業務需求，基于具體的應用場景，選取重點領域中數據量豐富、行業生態影響力大、數據運營安全能力強的龍頭企業作為數據經紀人試點單位，明確數據經紀人在數據資產登記、評估、定價、統計核算等環節的作用，發揮其在行業生態信任度高的優勢，最大程度地減少信息不對稱情況下對數據的質疑，進而加強行業領域數據供需方的信任關系。

4 立法建議

從對國內數據交易相關法規的對比分析可以看出，目前我國數據交易仍缺乏國家立法層面的頂層設計。雖然各地相繼出臺數據條例，但多數集中在政務數據共享、公共數據開放、數據安全保護、數據交易基本原則等宏觀領域，數據權屬不確定、數據安全監管難以及數據交易生態不健全等問題仍有待解決。筆者針對未來制定數據交易政策法規、建設數據交易市場提出如下建議。

一是加快建設數據交易生態，配套出臺相關法規和政策。各地在探索數據交易過程中，應確立“立法先行”的工作思路，事先研究數據交易市場的法規制度，配合出臺《公共數據授權運營辦法》《市場數據安全合規運營辦法》《數據產品登記辦法》《數據產品生產許可辦法》等系列法律法規，建立健全數據資產化管理及數據登記、運營、價值評估等相關制度和標準規范，形成數據運營、咨詢、評估、登記等數據交易服務體系，為數據交易提供具體指引。

二是探索數據（產品）的權屬關系，規范數據交易標的。建 立數據產品登記制度，以產品登記的方式確權，并將產品權益作為數據交易標的；建立數據（產品）負面清單，明確不可以交易的范圍；建立客觀統一的數據（產品）評估標準體系，形成質量認定標準，進而規范數據（產品）的合法合規使用，形成良好且規范的數據流通交易規則與秩序。

三是支持構建數據交易平臺，加強對數據交易的安全管理。引導并支持市場主體在依法設立的數據交易平臺進行場內交易，打擊灰黑數據交易行為，提高對數據交易的監管效率。另外，建議在國家立法層面明確數據交易監管要求；地方政府緊跟國家相關要求，強化監管職責，完善監管體系，細化地方監管規則，規避潛在的安全風險。

作者簡介

文英姿（1994-），女，國信（佛山）數字技術應用研究院數字經濟研究中心研究員，主要研究方向為產業經濟、數字經濟、數據要素市場等。

曲楊（1993-），男，國信（佛山）數字技術應用研究院大數據研究中心副主任，主要研究方向為數據要素市場、數據交易、公共政策分析等。

張旭東（1978-），男，華南（廣東）國際數據交易有限公司總經理助理，主要研究方向為企業數字化轉型、政務信息化、數據流通交易。

徐珺（1978-），女，國信（佛山）數字技術應用研究院常務副院長，主要研究方向為數字政府、數字社會、數據要素市場等。

李建平（1974-），男，中國社會科學院大學博士生，高級工程師，國信（佛山）數字技術應用研究院院長，主要研究方向為產業經濟、數字經濟、企業數字化轉型、數據要素市場、智慧城市等。

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總結

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