數據開放與政府治理創新

潘永花

阿里數據經濟研究中心 北京 100022

摘要：云計算使得數據共享、流動、開放成為可能，數據成為激發新生產力的引擎。數據的角色從IT時代的產出物或者輔助角色轉變為資產和生產要素，真正驅動大數據產業從概念進入實戰階段。為此，介紹了國內外數據開放的發展過程，討論了我國政府治理面臨的挑戰及數據開放的重要價值，舉例分析了國內外利用數據開放實現政府治理創新的實踐與方向，闡述了我國政府數據開放面臨的挑戰，并提出了發展建議。

關鍵詞：數據開放；政府治理；安全；政策；法律法規

doi:10.11959/j.issn.2096-0271.2015016

Open Data and Government

Governance Innovation

Pan Yonghua

Ali Data Economy Research Center, Beijing 100022, China

Abstract:Cloud computing makes data sharing, data flow, open data become possible, data becomes the key engine for stimulating productivity. Data is changing from the output of IT system or auxiliary role to assets and production factors. Data is driving big data market from concept phase to practice phase. Therefore, the domestic and foreign data open development process was introduced. The challenges of governance and data open faced significant value were discussed. The practice and direction of the domestic and foreign government governance innovation using open data were analyzed. The challenges and development proposals of China's government open data were proposed.

Key words：open data, government governance, security, policy, laws and regulations

1 數據開放的發展過程

根據維基百科的定義，開放數據指的是某些數據應該可以由每個人自由地按照他們的期望使用和重新發布，沒有版權和專利的限制或其他的控制模式。開放數據運動的目標與其他開放運動類似，比如開放源代碼、開源硬件、開源內容和開放訪問等。開放數據背后的原理并不新鮮，但最近隨著互聯網的發展，尤其是隨著開放數據政府的流行（如Data.gov和data.gov. hk），開放數據獲得了越來越多的關注。

口口麥肯錫全球研究院在2013年的《開放數據：以流動信息釋放創新力和效率》報告把所有數據、大數據、開放數據、開放的政府數據以及自己的數據做了一個比較細致的劃分，如圖1所示。從圖1可以看出，實際上開放數據的角色還是很局部的。

圖 1 數據與大數據、開放數據之間關系

該報告還對教育、交通運輸、消費市場、電力、石油/天然氣、醫療健康、消費金融7個行業開放數據所產生的經濟價值進行了闡述。無論哪個行業的數據開放，都會涉及主管政府部門開放數據的問題，政府數據開放是驅動行業數據開放的關鍵因素。對于政府來說，數據開放和信息公開是兩個概念。信息公開可以理解為將經過加工的數據變成有意義的信息對公眾公開，而數據開放的概念則是“裸”數據開放給社會和個人。從全球政府數據開放的發展來看，從信息公開過渡到數據開放，推動了開放型政府的發展。

口口如圖2所示，以走在政府數據開放前列的美國為例，2009年1月，美國總統奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，2月從政府信息公開起步，最初是為了應對2008年金融危機，搭建了Recovery.gov網站，以公開政府用于經濟刺激預算的信息；2009年5月，Data.gov上線，開放了47個數據集，美國聯邦行政管理和預算局（OMB）向白宮提交了《開放政府令》并獲得批準，意味著全球數據開放運動正式啟動。伴隨著美國政府的數據開放行動，美國各地方政府部門也開啟了數據開放的征程。開放的數據集以豐富多樣的形式開放給社會，支持包括CSV、HTML、XLS、PDF等超過40種數據格式。時至今日，Data.gov開放的數據集已經超過158 000個。超過40個州及地方政府建立了獨立的數據開放門戶網站。

圖2 美國政府數據開放歷程

口口伴隨著美國政府對數據開放的推動，全球各國政府都開始啟動數據開放的進程。標志性的事件是2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國8個國家（G8）聯合簽署了《開放數據聲明》，成立開放政府聯盟（OGP）。2013年6月，8國集團首腦簽署了《開放數據憲章》，制定開放數據行動方案，最遲在2015年末按照憲章和技術附件要求，進一步向公眾開放可機讀的政府數據。值得關注的是，開放數據憲章的五大原則（包括開放數據為默認、為激勵創新發布數據、為改善治理發布數據、注重質量和數量、讓所有人可用）是我國政府需要學習和借鑒的方向，如圖3所示。其中，最重要的一條就是“開放為默認，不開放為特例”的原則，這就約束政府部門盡最大可能地公開所有數據。截至2014年底， 63個國家加入了G8。

圖3 G8憲章五大原則

我國2007年通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，各級政府也大力推行政務公開工作，搭建網站信息公開平臺，但信息公開對整體政府治理水平帶來的價值很有限，很多平臺形同虛設。為此，國務院辦公廳印發的《2015年政府信息公開工作要點》更加明確地強調推進行政權力清單、財政資金、公共服務、國有企業、環境保護等九大領域的信息公開工作。

口口從政府數據開放的角度來看，以北京、上海為代表的城市級政府數據開放領域從2012年就開始了有益的探索，并取得了初步的成果。隨著云計算基礎設施的廣泛應用，數據之間的互聯互通可以以云計算為基礎平臺，企業、行業以及科學領域的數據開放受到關注。以氣象數據為例，美國每年有1/3的GDP產值和天氣有關，也就是說天氣對其他產業（如旅游、交通等行業）的影響非常大。氣象數據與其他行業數據的融合將會產生非常有價值的行業解決方案，通過吸引大量創業者開發基于氣象數據的創新產品和服務，使氣象產業產生更大的社會經濟價值。云計算平臺為這種數據開放奠定了良好基礎。

2 我國政府治理面臨的挑戰及數據開放的價值

從我國政府治理的發展狀況來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數據化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。

從與政府治理水平相對應的政府信息化發展的歷程來看，雖然各部門、各省市縣都建立了自己的信息系統，對政府部門的業務流程效率、對公眾的服務等政府治理水平的提升起到了重要作用。但不同政府部門之間的信息孤島林立，數據的碎片化現象非常顯著，信息系統之間的共享與互聯互通面臨很大的挑戰。從為公眾服務的角度來看，各級政府都紛紛建立了自己的門戶網站，但活躍度和訪問量都有限，政府部門的公眾號和政務微博發展迅速，但與公眾的互動、公眾的主動參與程度還比較有限。

在數據利用的有效性上，這些年政府實施電子政務積累了大量的數據，但真正的“活”數據非常有限，數據對政府科學決策的支持以及創新創業的作用有限。

推動政府數據開放將會釋放數據的活力，對政府治理起到巨大的推動作用。

數據開放有助于政府部門盤活積累的數據資產，從而通過大眾和企業的創造力，利用外部智慧提升政府的公共服務創新能力和水平，提升社會運行效率。通過讓公眾和企業都參與政府治理，使政府與公眾主動、充分地互動，實現政府對公眾服務的精準化和個性化，使政府從單純的管理角色向多元共同治理方向變革。

數據開放有利于社會公眾和企業基于政務公開數據資源，開展大數據領域的創新創業，激發大數據產業的活力，促進大數據產業鏈中采集、加工、分析、挖掘、展現等多個環節的健康、快速發展。

數據開放有利于多個部門之間數據的互聯互通，提升政府在管理和決策方面的科學化和精細化，規避過去各部門主要依據自己本身的數據進行決策的弊端。

口口政府的數據開放先行，起到示范作用，將會帶動其他行業的數據開放共享，有利于整個社會數據文化的形成，推動大數據領域的技術、產品、解決方案以及應用的落地及規模化發展。

3 國內外利用數據開放實現政府治理創新的實踐與方向

在國家開展數據開放的基礎上，各國領先的城市都在嘗試將政務大數據向外界開放，尤其是市政相關的數據，比如交通、地圖、氣象等數據，基于數據開放建設全民共建的智慧城市。

（1）國外數據開放城市代表——紐約

2012年2月29日，紐約市通過了《開放數據法案》，這是美國歷史上首次將政府數據大規模開放納入立法。根據開放數據法案，到2018年，除了涉及安全和隱私的數據之外，紐約市政府及其分支機構所擁有的數據都必須實現對公眾開放。2018年12月前將會向社會開放400個城市數據集。筆者查閱了最新網站，開放數據集已經超過1 300個。紐約市已經初步建立起了一個基于城市社會運行數據的“生態系統”，為打造真正的智慧城市和開放政府奠定了堅實的基礎。

（2）國內數據開放城市代表——上海

國內數據開放城市的發展尚處在起步階段，上海市政府在政務數據資源共享開放方面走得較快。從2012年起，上海在市公安局、工商局、商業委員會等9家單位開展政府數據資源開放試點，開通了全國首個政府數據門戶網站“上海市政府數據服務網”。上海市政府數據服務網開放的內容已基本覆蓋各部門主要業務范圍，涵蓋經濟建設、資源環境、教育科技、道路交通、社會發展、公共安全、文化休閑、衛生健康、民生服務、機構團體、城市建設11個重點領域，累計開放數據資源共470項。網站具備了數據查詢、瀏覽、下載等功能，可以基本滿足政府數據資源開放工作的需求。到2015年底，該門戶對外開放的數據將力爭翻番，達到1 000項。同時，所開放數據的及時性、準確性、市場價值方面也將力爭更好地滿足公眾、企業的需求。

（3）企業向政府開放數據服務，以微觀數據支持宏觀決策

如圖4所示，作為國內互聯網企業的代表，阿里巴巴嘗試通過阿里大數據開發“阿里經濟云圖”服務，為政府決策部門及其研究機構提供互聯網經濟數據和知識服務產品，該產品能夠將微觀數據展現給區域政府決策者，以幫助區域政府決策者進行更便捷、更有效、更全面的經濟運行監測分析。

圖4 阿里數據經濟云圖

通過統計觀測阿里巴巴平臺上微觀個體在時間和空間等維度上的特征及行為，對統計特征進行宏觀分析及監測，從中挖掘宏觀共性問題。通過對這些問題的解決，達成輔助支撐宏觀經濟決策的目的。同時，通過對微觀個體統計特征的分析監測，可以檢驗宏觀決策的政策落地效果，形成業務閉環。至此，大數據變成輔助支撐宏觀決策的有效手段，充分發揮大數據的價值。

當前，政府數據開放的重要性在全球范圍內已經逐漸被認知，我國政府在數據開放方面尚處于初級階段，對數據的挖掘與應用還在學習階段，阿里巴巴通過向政府主動開放電商數據，不僅是對我國在新常態下電子商務發展有著重要的推動作用，同時對政府數據開放也有著一定的示范作用與倒逼效應。

在當前政府簡政放權、協同治理的方向上，高價值的第三方數據對推動我國陽光政務運行與深化改革進程具有重要的意義，期待有更多的平臺型企業及第三方數據服務商加入向政府開放和共享數據的隊列中來。

4 我國政府數據開放面臨的挑戰以及發展建議

數據開放的目的是為了共享流動，只有流動起來，不同來源的數據之間互聯互通才能真正實現數據的價值，但由于政府數據中有很多數據是敏感數據，因此政府數據開放實際上應該采取逐步、有限制開放的過程，政府數據開放面臨四大挑戰，如圖5所示。

圖5 政府數據開放的挑戰

（1）開放與安全的平衡：在政府數據開放的過程中，需要對數據進行分類、分級，以逐步進行開放，個人數據隱私保護也是在開放過程中務必要考慮的問題。

（2）人才和文化：目前我國大數據人才缺口相當大，基于數據開放進行創新創業急需這方面人才的培養，從政府部門來說，數據文化的培養還需要一個漫長的過程。

（3）數據相關政策標準的制定：我國還缺乏像發達國家一樣的“大數據國家戰略”以及“開放政府政策”，在標準、規范方面還是各自為政，這需要政府從國家角度開展開放數據標準的工作。

（4）法律法規方面：由于數據產權的歸屬，數據的擁有權與使用權的關系依然不夠明確，也就使得數據資產評估成為難題。同時，數據在二次利用和售賣方面不同于物理產品，因此數據開放依然面臨相關法律法規的挑戰。

從政府數據開放的角度來看，雖然面臨以上挑戰，但是有益的嘗試對于未來政府治理的變革，利用大數據實現簡政放權，構建陽光、開放型政府將會起到舉足輕重的作用。

對于我國政府數據開放的建議如圖6所示。

圖6 對于我國政府數據開放的建議

（1）注重頂層設計：現在很多先進的城市開始嘗試數據開放政府的計劃，但由于各自為政，缺乏統一的標準規范，因此建議從國家層面注重數據開放的頂層設計，否則未來可能會形成新的信息孤島。

（2）采用移動和云計算服務優先戰略：移動上網人數已經占全部網民數量的85%以上，因此移動對于數據開放的作用將會顯而易見，后端基礎設施采用云服務將會在降低投資成本、提高安全性的同時，為數據流動、共享做好準備。

（3）開放為默認，不開放為例外的原則：該原則適用于主要各級政府部門的數據開放。

（4）采用逐步開放的原則：選擇試點行業尤其是與民生相關行業政府數據開放作為切入點，確定積極性非常高的城市或區域開展試點。試點成功后著力推廣，開放數據集從少到多。政府在數據開放的過程中，還需要不斷提供有利于數據創新的工具和平臺，供公眾使用，逐漸推動更多政府數據開放。

（5）出臺配套創新政策：數據只是開放，但缺少長期、有效的創新機制就無法實現開放政府的目標，建議可以制定配套的大數據創新創業激勵政策，不僅是為了推動數據開放，更重要的是要通過這些政策讓開放的數據發揮價值和激發活力，對政府治理水平的提高起到真正的作用。

5 結束語

本文討論了我國政府治理和數據開放面臨的挑戰，通過分析國內外利用數據開放實現政府治理創新的實踐與方向，提出了我國政府數據開放的發展建議。我國數據開放與全球發展狀況對比，依然處在起步階段，但是政府數據開放對于未來治理創新將會起到非常重要的作用，尤其是會為政府實現簡政放權，構建陽光、開放型政府貢獻力量。

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論文引用格式：潘永花.數據開放與政府治理創新.大數據,2015016

Pan Y H. Open data and government governance innovation.Big Data Research,2015016

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總結

以上是生活随笔為你收集整理的《大数据》第2期“专题”——数据开放与政府治理创新的全部內容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。

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